生態保護補償是生態產品價值實現的重要方式之一，流域生態保護補償機制是現階段水生態產品價值實現的主要途徑。全國范圍內已開展了大量流域上下游橫向生態保護補償實踐，有力推動了水環境質量改善、提升了流域上下游協同治理能力。去年以來，《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》《關于深化生態保護補償制度改革的意見》等重要文件發布，對建立促進生態產品價值實現的生態保護補償制度路徑提出了新要求。未來流域生態保護補償將致力于綜合運用政府、市場等手段，促使水生態產品轉化為現實的經濟價值，調節水生態產品供需鏈中各利益相關方的環境利益與經濟利益分配關系，形成共同保護流域生態環境的利益導向機制。

流域上下游橫向生態保護補償機制試點取得明顯成效

流域生態保護補償機制是調動水生態產品供給地區和受益地區“共抓大保護”積極性的重要抓手。我國流域上下游橫向生態保護補償機制試點取得明顯成效，已成為推動流域生態環境保護的重要手段，是生態文明制度建設的重要組成。

跨省和省內流域生態保護補償機制建設穩步推進。在國家有關部門大力推動下，自2010年啟動首個新安江流域水環境補償試點以來，全國已有18個省份、13個流域(河段)探索開展跨省流域上下游橫向生態保護補償。其中近七成已實施至少一輪補償協議，新安江、九洲江流域已簽署三輪跨省流域上下游橫向生態補償協議，東江、汀江—韓江、引灤入津流域已履行完成第二輪協議。同時，全國已有31個省(自治區、直轄市)開展省內流域生態補償機制建設，其中浙江、重慶、山東、天津等14個省份實現了省內流域生態補償全覆蓋。

補償機制全面推動了流域上下游生態環境保護工作，水環境質量穩中有升。除2021年新簽訂跨省補償協議的3個流域(河段)剛剛起步外，其他10個流域(河段)涉及的23個考核斷面水質均能穩定達到或優于協議目標要求，部分考核斷面特征污染物濃度較政策實施前顯著下降。新安江流域第三輪補償試點年均補償系數(P值，表征特征污染物濃度綜合情況)較第一輪下降11.4%，密云水庫上游潮白河流域補償協議實施3年期間各類污染物濃度下降幅度總體大于協議實施前3年。

協議簽訂各方不斷加強聯動，流域上下游協同治理能力明顯提高。各相關省份通過建立水污染防治協作小組、水污染突發環境事件聯防聯控機制，召開聯席會議，編制流域生態環境共同保護規劃，開展聯合監測和跨界水環境聯合排查等工作，在協作形式上取得了突破。省域內結合“河長制”制度建設，強化屬地監管，將污染防治重點工作納入領導干部考核，壓實了流域保護責任。

補償機制助推上游地區堅持“生態優先、綠色發展”戰略，有力推動了綠水青山就是金山銀山的有機統一。傳統產業清潔化和生態化，文旅康養、生態農業融合發展已成為上游地區高質量發展的重要方向。黃山市三次產業比例由2012年的11.4∶46.2∶42.3調整優化至2021年的7.6∶35.8∶56.6；規模以上高新技術產業增加值增長15.2%，比規模以上工業增加值增長率高3.1個百分點，2019年帶動近4000名群眾脫貧，實現農產品電商銷售額18.74億元。

流域生態保護補償機制需要繼續打通堵點、突破難點、抓住重點

立足新發展階段，完整、準確、全面領會和貫徹新發展理念，服務和融入新發展格局，流域生態保護補償機制還需繼續打通堵點、突破難點、抓住重點，確保政策機制更高質量、更有效率、更加公平、更可持續發展。

上下游地區需要就補償機制內涵繼續凝聚合作共識，把生態保護補償深度融入區域協同綠色發展。上游地區認為其因提供優質水生態產品而付出的直接投入和機會成本都應得到補償。而在補償機制建設初期，下游地區往往只愿意對上游地區超額完成流域生態保護任務付出的直接投入進行補償。在國家越來越強調流域橫向生態保護補償“以地方為主”的背景下，只有流域內各利益相關方，尤其是上下游政府統一認識，流域生態保護補償機制的穩定性、長效性才能得到保障。

補償標準核算考量的因素要與時俱進，以適應流域生態環境保護的新情況、新要求。絕大多數跨省流域上下游橫向生態保護補償協議以水質作為核算補償資金的主要影響因素，在補償機制建設初期有力推動了相關流域水環境質量改善。但水質改善的“天花板”效應逐漸顯現，試點流域的部分水體水質已達Ⅱ類及以上，上游水質進一步改善的壓力以及邊際成本日益增加。同時，下游對水生態產品的需求也從“凈”轉到“美”，從“有好水”轉到“有更多好水”，從關注水質轉到關注水生態環境質量的整體改善。我國流域上下游水系狀況復雜，厘清其中水資源、水環境和水生態的經濟責任關系需要大量數據和基礎研究支撐。突破技術瓶頸，科學設定面向水環境、水資源、水生態統籌的補償標準核算方法，是新形勢下完善流域上下游生態保護補償機制技術支撐的關鍵。

進一步拓展深化補償方式，在政府財政資金補償的基礎上，吸引更多社會資本參與流域上游生態環境保護與修復，以提供更多、更優質水生態產品。已實施跨省流域上下游橫向生態保護補償協議約定的補償金額從幾百萬到數億元不等，中央財政也向上游地區提供相應引導資金。根據相關專項資金管理規定，上述補償資金大都明確用于支持生態環境保護修復相關工程項目，不能用于與生態產品供給關系密切的環境基礎設施運行維護、生產生活方式轉型等領域的投入。從實踐來看，在流域生態環境改善到一定程度后，基礎設施運維和生產生活轉型投入需求將越來越高。除財政資金外，目前各流域尚未建立穩定的多元化融資渠道，為水生態產品供給提供資金保障是未來流域生態保護補償機制建設的關鍵著力點。

推動流域生態保護補償機制提質升級

隨著水生態環境保護工作目標從單純水質改善轉向“有河有水、有魚有草、人水和諧”，流域生態保護補償機制也需要提質升級，不斷拓展補償內涵、豐富補償方式，與水生態產品價值實現深度融合，更有效地平衡水生態產品供給需求鏈各方的經濟利益關系。

與時俱進完善政策目標定位，從水質改善轉向協同考慮“水岸統籌”“三水統籌”。建議進一步強化高位推動，明確改革方向，盡快完善相關法規標準，推動補償標準核算因地制宜體現水資源、水環境和水生態因素，考慮上游地區的生態環境保護投入和發展權受限導致的機會成本損失，激勵上游地區更好地提供優良水生態產品。相關部門加強技術指導，對各地起草補償協議、設計監測方案、查清污染來源和生態家底給予協調和幫扶。總結試點經驗，督促各省市積極整合和共享相關數據，借力第三方機構開展客觀公正的補償政策績效評價，加強對補償機制實施效果的監督評估。

與時俱進調整優化補償機制實施的靈活性、有效性，因地制宜設計獎勵資金支持優質水生態產品供給，提高資金使用效率。建議各地結合實際完善補償資金使用管理辦法，鼓勵擴大省級補償資金使用范圍，加強對生態修復、綠色發展、上游地區生產生活方式轉型等領域工作的支持。同時，以財政資金為種子資金，撬動社會資本參與流域生態環境保護和支持綠色產業發展。建議安排部分獎勵資金，地方根據工作實際，在確保資金使用效益的前提下靈活機動使用。各地方加強項目前期儲備、過程監管和后效評估，完善補償項目全過程預算績效管理機制，不斷提高補償資金使用效率、生態環境效果和社會經濟效益。

充分發揮有為政府和有效市場作用，鼓勵地方積極創新市場化、多元化補償方式，拓寬渠道推動水生態產品價值實現。依托流域生態保護補償資金撬動社會資金參與環境基礎設施運維、推動特色產業發展，探索以生態環境導向的開發模式(EOD)推動公益性生態環境治理與關聯產業開發項目有效融合、一體化推進。采取必要的激勵機制，引導上下游地區在對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區、水生態產品品牌開發等多元化補償方式方面創新突破，提升上游地區水生態產品可持續供給能力。此外，結合水權交易、排污權交易等環境權益交易，鼓勵有條件的地區開展綠色交易試點實踐，開發綠色貸款、環境權益抵押等綠色金融產品和服務，促使上游地區生態優勢轉化為經濟優勢，為上游水生態產品價值實現提供有效路徑。

作者單位：生態環境部環境規劃院生態環境補償研究中心

（文章來源：中國環境報）

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